lunes, 19 de noviembre de 2012

POLITICAS SOCIALES UNIVERSALES

POLITICAS SOCIALES UNIVERSALES

No puede sino celebrarse que la discusión focalización vs. universalidad esté en el candelero, luego de varios años de estar ausente de la agenda pública. Pueden leerse posts valiosos sobre este tema acá y acá.
Varios de los que hacemos AP hemos sido bastante pioneros en defender la lógica universal en las políticas sociales. En La Barbarie publicamos posts sobre este tema hace por lo menos tres años años, y también ha fatigado largamente estos argumentos el amigo Escriba.
Repasemos, primero, que significa universalidad y qué significa focalización. Y qué significa política social.
Se dice política social a todas las acciones del estado que tienen por objetivo realizar una acción de entrega de bienes (materiales y también simbólicos) directa para todos los individuos que, por alguna característica económica, física, social o de otro tipo, se encuentran en marcada desventaja para acceder a los bienes necesarios para una vida digna a través del mercado. La pobreza es la principal condición que dificulta una igualdad de oportunidades y resultados, por lo tanto, la mayoría de las políticas sociales se dirigen a paliar situaciones de pobreza; sin embargo, también se consideran políticas sociales aquellas dirigidas a la población con discapacidades, a la infancia, a la tercera edad, a la juventud.  Digo “asistencia directa” porque todas las políticas del estado tienen un costado “social”: la intervención en el mercado de trabajo, la obra pública, la política fiscal, la monetaria, las de salud y educación tienen todas impacto social, pero este impacto es más indirecto o a largo plazo. La política social intenta resolver una situación de vulnerabilidad y desventaja aquí y ahora.
Se dice que una política es universal cuando todos los ciudadanos de una comunidad pueden acceder a ella, sin otro requisito que la ciudadanía (y a veces, ni siquiera ese.)
Se dice que una política es focalizada cuando está dirigida a un grupo específico que es portador de alguna característica determinada. El gasto público se direcciona hacia un subgrupo particular de los ciudadanos de la comunidad; más específicamente, se intenta llegar con el gasto público sólo a una población caracterizada por una situación muy particular.
Doy un ejemplo que me parece útil para entender la diferencia: por décadas, en mi provincia de origen a cada menor de seis años que concurriera al control pediátrico mensual en un centro de salud se le daban un bono para retirar dos kilos de leche en polvo. No importaba si la familia era pobre o rica, si el chico era sano o enfermo con sólo ir al control, automáticamente la mamá o el papá tenían derecho a retirar dos kilos de leche en polvo. Esto es una política social universal. En la década del ochenta se cambió el criterio: se decidió que sólo los chicos con bajo peso podían retirar la leche.  Se pasó de una asistencia universal a una focalizada.
En nuestro país, la salud y la educación públicas son de políticas universales: cualquier ciudadano puede ir a una escuela y un hospital público, y el estado no puede decirles que no. Existen otras políticas universales o cuasi-universales. Como dije, la salud y la educación pública son tan universales que ya nadie recuerda que son universales. En los últimos años, la jubilación ha pasado a ser casi un derecho universal, ya que se han empadronado dos millones de personas sin aportes; prácticamente hoy jubilarse es un derecho universal en la Argentina.
Sin embargo, hay una frontera que está, parece, tallada en piedra: en Argentina las políticas sociales destinadas específicamente a resolver la pobreza son todas focalizadas.
Para acceder a un subsidio por desempleo, una ayuda por madre jefa de hogar, o cualquier otra cosa, hay que probar que uno es pobre: pasar una entrevista con trabajadoras sociales, completar cuestionarios, etc. Pero además, la política social no solo focaliza, sino que es indirecta. La ayuda del estado se vehiculiza a través de fondos para la creación de  cooperativas y otras miniempresas, no va directamente al bolsillo de la persona pobre.
Tanto el gobierno de Cristina Kirchner como el anterior de Néstor Kirchner han tenido una especie de política de doble vía: avanzar en la universalidad en las políticas de salud, educación, jubilatoria y de protección del empleo, y sostener la focalización en política social. Así se llegó a esta situación sorprendente, en la que el tema de las políticas universales de lucha contra la pobreza se ha convertido en un estandarte de la oposición neo-neoliberal (por así decirles a Macri y De Narvávez) y que un gobierno que hizo de la universalidad bandera en otras áreas como salud y educación se ha visto llevado a defender la focalización.
El gobierno tiene cuatro argumentos para sostener la focalización de las políticas sociales: que la mejor política social es el empleo, y que por lo tanto hay que incentivar el empleo, que la política universal es injusta porque termina direccionando recursos estatales escasos hacia poblaciones que no los necesitan, que no hay recursos en el estado para universalizar, ya que la política universal es más cara, y que las políticas universales disminuyen el poder y la capacidad de presión de los gremios.
Considero que estos argumentos están equivocados, y que el gobierno se equivoca tremendamente en cederle esta bandera a la oposición. En estos términos, la discusión no se puede ganar, y es casi inmoral de plantear. Para decirlo crudamente, el día en que un gobierno que solía decir “a la izquierda de mí, la pared” sale a decir públicamente “lo que pasa es que no hay plata para dar subsidio a cada niño pobre” es el día en que le entrega esa izquierda a otro. Es el día en donde le permitís a De Nárvaez correrte por izquierda: con eso debería quedar todo dicho.
Por un lado, las políticas sociales focalizadas son inmorales, ineficaces, clientelares y etnocéntricas.
Por el otro, apostar al empleo como solucionador de la pobreza y aumento del desempleo es un año caracterizado por la caída de la actividad económica es suicida. Sin mencionar que, además, aún en los años de mayor crecimiento económico el crecimiento del empleo se dió en gran medida en base al aumento del trabajo en negro. El empleo no puede ser la única estrategia antipobreza porque es posible, ya lo sabemos gracias a Robert Castel, tener pleno empleo y pobreza al mismo tiempo; eso se llama “working poor” y es lo que sucede en EEUU. (Esto lo sabía el primer peronismo, que incentivó el empleo y al mismo tiempo universalizó la salud, la educación, el acceso a los servicios públicos. Suponer que el peronismo no tenía política social y apostaba sólo al empleo es insultar a un Ramón Carrillo y a toda la Fundación Eva Perón.)
Segundo: el argumento de que las políticas universales disminuyen el poder gremial es una innovación teórica y una falsedad empírica. Los países con mayor universalidad de las políticas sociales son los países con los sindicatos más fuertes: Suecia, Noruega, Dinamarca, Gran Bretaña, Francia y Alemania tienen sindicatos mucho más fuertes que Estados Unidos o Europa del este. Todo lo que disminuya la pobreza y desmercantilice el trabajo apuntala el precio, y la capacidad de presión, del factor trabajo. Entre otras cosas, un subsidio universal al desempleo actúa (como dice Esping-Andersen, sueco y pro-sindicatos) como un salario mínimo de facto, y es más fácil de imponer. Ningún empleador puede pagar menos de eso, porque si no nadie trabajaría. (He escuchado a un montón de chacareros quejarse de que, en zonas rurales, ahora los peones se niegan a trabajar “por menos de un plan trabajar.”)
Tercero: no he sacado las cuentas, pero dudo mucho que la política universal sea mucho más cara que lo ahora existe. La maraña de consultores, trabajadores sociales, evaluadores, auditores y oficinistas que hoy deciden quien es pobre y quien no no es para nada barata; cuando yo saqué la cuenta, de cada peso que se gastaba en un programa social para el que yo trabajaba al pobre llegaban 25 centavos; el resto se gastaba en la propia burocracia, pagando jugosos contratos a los consultores que iban a controlar que no se diera un plato de polenta de más en un comedor comunitario.
Y acerca del temor de direccionar recursos a los sectores medios: este temor es abstracto hoy, porque la focalización que tenemos ni siquiera cubre a todos los sectores pobres. La focalización funciona bien cuando hay un problema que es, justamente, focalizado, es decir, afecta a un pequeño porcentaje de la población. Pero la pobreza en nuestro país no es focal, sino extendida: si el 30% de la población es pobre, entonces la escala del problema es tal que ya no puede focalizarse.
Hoy por hoy, las políticas sociales focalizadas no cubren ni siquiera al 100% de la población pobre: creo que quedan algo así como 200.000 planes activos, y no hay posibilidad de nuevas altas. Está fallando inclusive la focalización. Cuando lleguemos a cubrir al 100% de los pobres, ahí deberíamos comenzar a preocuparnos por el despilfarro de recursos, no antes.
Por último: hay una contradicción insostenible entre defender la universalidad, aún si sólo discursivamente, en política de salud, de educación, de obra pública, y de jubilación, y salir con los tapones de punta contra la universalidad en la lucha contra la pobreza. Y hay una contradicción insostenible entre defender la capacidad recaudatoria del estado, vía estatización de la ANSES y retenciones a las exportaciones agrícolas, y decir que no tenés un peso más para los niños pobres. Hay una contradicción que los De Narváez, los Macri, y los Lozano del mundo se van a cansar de señalar.
Esta es una batalla que, así planteada, no se puede ganar. No se puede ganar y, por lo tanto, se va a perder.

Políticas Sociales y Trabajo Social , Un análisis historico desafíos, dilemas y propuestas

 

 

La política social implica la incorporación de recursos públicos, privados y/o la mezcla de ambos dependiendo del tipo de estado de que se trate, del modelo de desarrollo asumido y de la política económica imperante
En el caso de Chile se dan cuatro periodos de tiempo claramente identificables en los cuales el rol de estado, la implementación de la política social y el rol y función del trabajador social han ido variando, la ponencia que se desarrolla a continuación presenta una matriz de análisis que tiene como finalidad describir en forma sintética esos periodos, incorporando como ejes de análisis el rol del estado; las características de las políticas públicas (sociales en particular), prioridad de las políticas públicas, rol del Trabajo Social, ejercicio de la Profesión, en los siguientes períodos históricos 1920 – 1964; 1964 – 1973; 1973 - 1989; 1990 - a la fecha.

¿Qué se entiende por política social?

Dentro de los objetivos fundamentales del estado está el cautelar la adecuada calidad de vida de las personas en su territorio, y desde los años 20 el concepto de política social se ha utilizado como una forma para agrupar aquellas acciones ejercidas para el logro de este objetivo.
La política social es definida como una forma de intervención a nivel macro y que parte del estado en función de lograr algún tipo de justicia dentro de la sociedad concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo estado.
Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la política social tendría un objetivo de "legitimación del funcionamiento de la sociedad en especial en lo que se refiere a la explotación, dominación y predominio de una clase social sobre el resto de la sociedad" es decir la aplicación de la política social no soluciona el problema estructural sino que mantiene en status quo las demandas de las personas que sufren la explotación en espera de la satisfacción de sus necesidades por medio de la aplicación de la política, la que siempre da una solución paliativa pero no genera cambios en la sociedad.
En los países industrializados la adopción de las políticas sociales fue anterior en el tiempo respecto a Latinoamérica, sin embargo, en estos países fueron incorporadas rápidamente debido a los altos niveles de pobreza existente. En las regiones subdesarrolladas las políticas sociales de salud, vivienda, educación y seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la justicia social.
¿Cómo puede definirse el estado frente a las políticas sociales?
Protector

El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contención de los movimientos sociales en desarrollo, la política social aparece como un elemento fundamental a la hora de contener las demandas del proletariado que comienza a ubicarse territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a plantear necesidades cuya cobertura apela a la noción de justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a exigir implementación de respuestas estatales que generen sea desde la salubridad, instrucción, seguridad social e incorporación laboral, que implican una fuerte presión sobre el mantenimiento del orden político imperante so pretexto de "una integración nacional capaz de permitir la conducción democrática".
Benefactor
El estado benefactor orienta las políticas sociales en función de una mayor equidad y justicia social con una visión redistributiva generalizada a toda la población y con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social.
La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo está orientada a permitir una cobertura universal por medio de la asignación de una gran cantidad de recursos a la implementación de la política, lo que se traduce, al ponerlo en términos de mercado, en un subsidio de la oferta.
Subsidiario
La asignación de recursos en el marco de la política social está dada por la disminución del gasto fiscal por medio de la privatización de los servicios sociales de los estratos medios altos y de una focalización de los escasos recursos en la población más pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfacción de sus necesidades, es decir, el financiamiento es la mayoría de las veces compartido, asignándole al sector privado el rol de proveedor de bienes y servicios transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda.
Subsidiario focalizado
Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que permiten un mayor control de la gestión de la implementación de la política por parte de los privados.
La idea es capta la oferta privada supervisando la mantención del concepto de calidad de vida y el mejoramiento de la condición de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como una inversión social, es decir, promoviendo la instalación de capacidades en los propios individuos que signifiquen su integración a la estructura social productiva.
En teoría la asignación de recursos para la implementación de la política social se ve de modo complementario a la política económica pero no supeditada a ella, es decir se guardan las reservas necesarias de modo tal de no desprotejer los grupos focalizados en periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideológico que subyace a este tipo de políticas hace inoperante la propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que entrega a la gestión privada la mayoría de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la reserva.
La polémica acerca del rol
Desde siempre nuestra profesión ha perseguido una definición respecto al rol que le cabe cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos categorías que hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la acción social en un mismo periodo histórico, diferenciándose por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas por la relación que se establece con el modelo de desarrollo, la concepción de individuo y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las trabajadores sociales.
Posturas que puede asumir el trabajador social Analítico – crítico
Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el modelo, haciendo la crítica constructiva a la política social que aplica en función de su perfeccionamiento y/o modificación.
Lo que provoca retroalimentación constante que puede manifestarse tanto en aportes que contribuyan al perfeccionamiento de la política como en tensiones y crisis para asumir los cambios necesarios entrando en confrontación con los diseñadores y financistas de ésta.
Funcional - pragmático

Opera en la implementación de la política social buscando su eficiencia dentro de las expectativas de orden preestablecidos

¿Qué ha pasado a través de la historia?

Matriz de análisis

Períodos históricosRol del EstadoCaracterísticas de la Política SocialPrioridad de las políticas públicas.Rol del Trabajo SocialEjercicio de la Profesión
FuncionalAnalítico
1920 – 1964
Protector
Creciente auge del estado en la provisión de servicios sociales con características universales.
La política está orientada a mejorar las condiciones sociales de los habitantes del país bajo el sustento ideológico de la contención demandas de los movimientos sociales emergentes.
Centralismo territorial y administrativo
Gasto social emergente.
Relaciones laborales
Condiciones de trabajo y remuneración
Orientada a la satisfacción de necesidades
Educación
Salud (nutrición y mortalidad infantil)
Vivienda
Seguridad social
Asistencial y de beneficencia con un fuerte énfasis en la educativo en el nivel individual de modo tal que permitiese la solución de la problemática específica presentada por el usuario, a través del adecuado aprovechamiento de los beneficios de la política social.
Educador social informal, lo que se manifiesta en la adaptación de los habitantes rurales a la ciudad y reforzamiento de los hábitos de higiene y cuidados de la salud en la población.
Enfasis en la intervención de caso social
Contenedor de la demanda individual y organizada de la población.


La población es contenida en función de cautelar el desborde de las demandas en relación de los recursos destinados por el estado para la satisfacción de éstas.
Actúa en relación con la demanda institucional y a la política existente.


Fomento de la organización social y de la incorporación de las personas a dichas organizaciones.

La población es promovida y organizada en función de demandar una respuesta efectiva a su666
3+6s necesidades



Propuestas innovadoras en la formulación de políticas .y sistemas de atención a las personas.

1964 – 1973
Benefactor
La política social emerge de la creciente movilización de la población y se construye con ésta, al igual que en el periodo anterior se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de la población sin embargo el sustento ideológico se orientaba a la participación de la sociedad activa en la implementación de las soluciones a sus demandas.
Se privilegia la organización como forma de optimizar la implementación de la política.
El estado norma financia y ejecuta la política social.
Centralismo territorial y administrativo.
Gasto social creciente.
Desarrollo del modelo de sustitución de importaciones.
Inversión en servicios sociales.
Ampliación de la cobertura e inversión en:
Salud
Vivienda
Educación
Previsión



Políticas social disociada de la económica.
Fuerte énfasis en nivel de intervención de grupo y comunidad
Promoción social

1973 - 1989
Subsidiario
Financiamiento de políticas supeditado a un aporte de parte de los beneficiarios.
Privatización de la implementación de las políticas sociales.
Política social subvencionada a la económica.
Beneficios entregados a través de subsidios individuales.
Descentralización administrativa pero no económica ni política.
Gasto social minimizado en función de criterios económicos.

Se privilegia el acceso individual a los beneficios de la política.
La profesión sufre un duro golpe dado por el cierre de escuelas y por una fuerte limitación en el ejercicio de esta.
Lo que implicó un retroceso en el rol asignado a la profesión ya que se volvió al desarrollo asistencialista.
Se vuelve a poner énfasis en la atención individual contribuyendo a la atomización de la sociedad y reduciendo los impactos de la intervención.
Trabajadores sociales
Funcionales al sistema
que administran la política
social.
Promoción de la organización y compromiso con la defensa de los derechos humanos.
Coordinación con la cooperación internacional.
Reconstrucción de la red social.




1990 - a la fecha
"Integrador"
Se ha aumentado un poco el gasto social, recuperación de las políticas sociales, continuando con los lineamientos económicos y políticos del período anterior. Subsidiaridad del Estado.
Se oriento el gasto social, en la salud, educación, vivienda.
Reconocimiento gradual del rol de promotor social del trabajador social.
Que incluye las tres estrategias de intervención social, con las ideologías que sustentan a cada una de ellas.
Ejecutor de las
normativas institucionales
vigentes.
Experiencias críticas y propositivas pero sin una proyección más generalizada, tanto como estrategia de política social como estrategia gremial.

Dilemas, desafíos y propuestas.

Del análisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las ideas en torno a dilemas, desafíos y propuestas; dilemas entendidos como cuestionamientos que ubican al trabajo social en la encrucijada de tomar posición frente al rol del estado en la definición de las políticas sociales; los desafíos se relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio de la profesión y por último las propuestas involucran diseñar escenarios posibles para la instalación y el desarrollo de los puntos anteriores.
Dilemas.

Para el trabajo social resulta imprescindible al menos en términos éticos y políticos resolver:
  • La coexistencia de dos posturas (analítico crítico y funcional pragmático) frente al rol del Estado.
  • El compromiso político versus el apoliticismo.
  • Propiciar la apertura del Estado versus su repliegue en manos de los privados.
  • Rol de formuladores versus implementadores de la política social.
  • Delegar la formulación teórica a otras disciplinas producto de la práctica avasalladora versus una actitud sistematizadora propositiva de pensamiento teórico.
Desafíos.
  • La participación reglamentada en la retroalimentación de la política, es decir la creación de instancias que coordinen a trabajadores sociales con competencia y experiencia en áreas determinadas, delegando en ellos la revisión de la formulación de la política social y el monitoreo de su ejecución .
  • Estructuración e implementación de coordinaciones sociales que recuperen la noción de ciudadanía e incorporen explícitamente a la sociedad civil en la formulación e implementación de la política social.
  • Visualizar las acciones políticas necesarias para denunciar y superar los problemas instalados como productos no esperados de las transformaciones neoliberales.
  • Propuestas

    • Un trabajo social comprometido con los sujetos de intervención por sobre intereses institucionales que atenten contra ellos.
    • Un trabajo social comprometido si bien col el presente también como la memoria histórica y el futuro de los sujetos de intervención.
    • El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la opinión pública y en el imaginario cotidiano de la población.
    • Fomento de la participación social en función de la formulación de políticas en orden de promover la noción de ciudadanía.
    • La promoción de la necesidad de adecuar los conocimientos a las experiencias de cada grupo a través de la sistematización como un ejercicio colectivo de evaluación y rearticulación de las políticas sociales
    • Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas sociales generados por las reformas neoliberales.
    BIBLIOGRAFIA

    Arellano José Pablo; "Políticas Sociales y Desarrollo, Chile 1924-1984" CIEPLAN, primera edición Santiago, 1985.
    Corvalán Jaime; "Los paradigmas de los social y las concepciones de intervención en la sociedad", Corporación de Promoción Universitaria CPU, Estudios Sociales Nº 92, Trimestre 2, Chile, 1997.
    González Navar Raúl. "El trabajo social y la política social en México". Ponencia inédita Trabajador social miembro de la RELATS.2000.
    Martinez Javier y Palacios Margarita; "Informe sobre la decencia", Colección de Estudios Urbanos, Ediciones SUR, Santiago, 1996
    MIDEPLAN; "Balances de las políticas sociales 1990-1994", Ministerio de Planificación, Santiago de Chile, 1995.





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